LE RIFORME ECONOMICHE DI PIO VII. LUIGI DAL PANE

 

Il pontificato di Pio VII segna un momento culminante nella storia delle riforme dello Stato ecclesiastico. Proprio agli inizi del suo pontificato furono emanati alcuni provvedimenti fondamentali di intonazione liberistica, che costituiscono in certo senso il coronamento delle lunghe e travagliate esperienze legislative del secolo XVIII. È da notare innanzitutto il fatto che, contrariamente a quanto avvenne in altri Stati dopo l'esplosione rivoluzionaria della Francia, Pio VII non sia stato fuorviato dal timore ed abbia invece affrontato con inusitato coraggio e con notevole apertura di mente i grossi problemi che restavano ancora insoluti. Non c'è dunque una frattura fra il riformismo settecentesco dello Stato pontificio e l'opera del grande cesenate. Non diciamo grande per riverenza verso una figura di qualità morali superiori, alla quale prestarono omaggio anche scrittori non ortodossi, ma per riferirci al fatto che le riforme degli albori dell'Ottocento nello Stato ecclesiastico vanno al di là del tempo in cui furono attuate per la modernità dei concetti che le ispirarono. Tale persistenza di idee ispiratrici è per noi la misura della grandezza in senso oggettivo, al di fuori di qualsiasi sentimento di simpatia personale. Nell'affermare che le riforme economiche di Pio VII si inseriscono nel moto del secolo XVIII, noi ci ricolleghiamo a tutta una lunga serie di sforzi, di tentativi, di propositi e di atti, che tendono a dare all'economia del paese e all'amministrazione economica una nuova struttura. 

Nella nostra Storia del lavoro in Italia dagli inizi del secolo XVIII al 1815 (1) noi abbiamo cercato di condensare in un'espressione riassuntiva e sintetica il valore e il significato del moto riformatore settecentesco, dicendo che cor con questo si preparava il terreno, nel quale l'impresa privata di speculazione e di profitto può liberamente svilupparsi ed esplicare la propria funzione. Se vogliamo tradurre la nostra espressione in termini concreti dobbiamo innanzitutto concentrare lo sguardo sulla formazione di mercati piú vasti rispetto a quelli ristretti dell'economia locale e cittadina. Mercati piú vasti non solo dal punto di vista del territorio, ma anche rispetto alle merci, ai capitali e al lavoro. Possiamo quindi parlare dal punto di vista del territorio, di unificazione del mercato e anche di libertà del mercato, intendendosi che diventasse possibile e sempre piú agevole il passaggio dei beni e delle persone da un luogo all'altro di un medesimo Stato. Ciò importava la distruzione di quelle barriere che impedivano la libera circolazione interna e quindi la rottura delle forme giuridiche che intralciavano lo sviluppo delle nuove forze economiche. La spinta alla ricerca del nuovo proviene dalle nuove esigenze finanziarie ed economiche che sono strettamente legate alla nascita e allo sviluppo dello Stato moderno e che si inseriscono in questo come esigenze di struttura, fra cui primeggia l'urgenza di piú vasti mezzi finanziari e la necessità di stringere le parti dello Stato stesso, dei luoghi, dei ceti e delle classi in una unità amministrativa coerente ed armonica che togliesse di mezzo i privilegi e le difformità per porre le componenti in un rapporto che si dimostrava possibile soltanto con la premessa dell'uguaglianza giuridica. Nelle discussioni che prepararono la bolla di Benedetto XIV sul libero commercio interno, tre argomenti fondamentali furono proposti alla congregazione: la libertà di commercio interno, la coltivazione dell'agro romano, lo sviluppo dell'industria specie di quella tessile. Tali problemi non erano nuovi, anzi nella prima metà del secolo, e anche piú indietro, erano stati trattati e discussi piú o meno largamente. Si erano formate diverse correnti di opinioni e si erano effettuati vari tentativi, i quali vengono ad unificarsi e a riassumersi durante il pontificato del Lambertini, che rappresenta il punto nodale dal quale prenderà le mosse lo sviluppo successivo. Fra i temi, cui abbiamo accennato sopra, premeva ed urgeva quello della libera circolazione interna. La questione della libertà di commercio era soprattutto dibattuta in materia di grani, dove piú chiaramente che in altre materie era visibile la diversità fra il punto di vista dell'amministrazione e quello del commercio, come acutamente notava il Galiani. Già prima dell'avvento al tronono pontificio del Lambertini la legislazione mostra una netta tendenza a concedere di anno in anno la libera circolazione interna. Benedetto XIV dà alla norma un carattere costante e meno limitato, attraverso un provvedimento cui conferisce un valore perpetuo, emanando una bolla, diretta appunto a consacrare tale carattere. Che significato assume dunque il provvedimento di Benedetto XIV nella storia della politica economica? A guardare le cose superficialmente, sembrerebbe che la differenza fosse minima e cosí parve ed parso a qualcuno. Ma proprio il fatto che una diversità apparentemente minima nella lettera assumesse tanta importanza sotto l'aspetto formale significa che qualcosa di piú alto valore restava celato sotto le apparenze. e Il commercio vuole sicurezza, la libertà è inconcepibile senza sicurezza, il diritto esige certezza e sicurezza. La vecchia amministrazione dello Stato pontificio come in genere quella dell'antico regime, non offriva questa garanzia. Che valore poteva avere, per i commercianti, una libertà che il legislatore o l'amministratore poteva revocare di punto in bianco? Tale libertà era incapace di dare al commercio e alla produzione quella spinta, di cui si sentiva cosí viva e impellente l'urgenza. Il provvedimento di Benedetto XIV inserisce dunque nel gran moto che, a volte senza averne precisa consapevolezza, portava per diverse vie e attraverso mosse spesso insensibili, verso la certezza e la sicurezza dei diritti. si Ma la bolla di Benedetto XIV era incompleta, specialmente sotto l'aspetto dell'applicazione effettiva dei principî. I principî eranono ben chiari nella mente e nei propositi del papa, ma essi cozzarono contro resistenze ed ostacoli, di cui oggi non si saprebbe calcolare tutto il valore. La prudenza era suggerita dalla precisa cognizione di quanto il malvolere degli uomini e la disobbedienza sistematica dei potenti sapevano opporre alla saggezza e alla volontà del papa. Per questo Benedetto XIV dovette limitarsi ad una enunciazione generale di principio e a una applicazione ristretta ad una parte dello Stato, lasciando per allora nell'antico sistema le provincie dipendenti dall'Annona di Roma, che, per essere un grosso centro, presentava problemi di eccezionale gravità. Le riforme di Pio VI continuano l'opera del Lambertini e Pio VII la compie, estendendo a tutto lo Stato la libertà di commercio interno. Va subito avvertito che consigliere e collaboratore attivo di Pio VI era stato il cardinale Fabrizio Ruffo e il Ruffo, dopo le sue esperienze napoletane in materia economica, ritorna ad ispirare i provvedimenti liberistici di papa Chiaramonti.

Non si deve credere che i provvedimenti di Pio VII in materia annonaria costituissero una sanzione o una ratifica di leggi introdotte in Roma dal governo francese, ché anzi questo aveva confermato in un primo tempo i vincoli annonari. Al suo ingresso in Roma il 3 luglio 1800 il nuovo pontefice trovava una situazione allarmante dal punto di visto economico. Molti avrebbero consigliato di imboccare la strada vecchia, sulla quale ripiegavano anche altri governi in momenti di emergenza. Pio VII al contrario emanò subito due motu propri, il primo del 2 settembre 1800 detto dalle parole iniziali le note sciagure, l'altro dell'11 marzo 1801 coi quali si concedeva libertà di commercio granario all'interno della città e nelle provincie subordinate, abolendovi tutte le disposizioni del vecchio sistema annonario, compresa l'Università dei Fornai che aveva il monopolio della cottura e vendita del pane, mantenendo solo un calmiere settimanale per questo primario alimento, da fissarsi ad opera di un tribunale annonario appositamente istituito. Nel secondo di questi documenti Pio VII affermava decisamente che le piú colte nazioni d'Europa avevan provato come <tutte le leggi proibitive e vincolatrici dell'industria e del commercio siano tanto perniciose quanto vane. E difatti i loro Stati son divenuti tanto piú floridi e opulenti, quanto piú si sono allontanati dal sistema della regolamentazione. Il quale poteva forse convenire in altra epoca e in altre combinazioni politiche, ma non potrebbe certamente sostenersi nelle recenti circostanze, in cui si rende piú che mai indispensabile il bisogno di incoraggiare l'agricoltura e di avviare l'azione delle manifatture e il movimento dell'intera circolazione ».

Segue il chirografo del 9 aprile 1801, detto dalle parole iniziali Il timore che potesse mancare, col quale veniva estesa a tutto lo Stato la libertà di interna circolazione. E poi la notificazione del 18 luglio 1801, che considerava il caso di coloro che producevano nelle due miglia prossime ai confini.

Ma questi provvedimenti rappresentano solo il preambolo di un documento di piú larga ed estensiva portata, che'è la costituzione L'oggetto del maggior bene, del 4 novembre 1801.

Il papa osservava che la concessa libertà non solo in materia di grani, ma di tutte le grascie in genere, aveva prodotto subito benefici effetti, che contrastavano con la penuria diffusa negli altri Stati d'Italia. Al papa premeva tuttavia anche il miglioramento dell'agricoltura coll'accrescersi dell'annua riproduzione, la quale non si poteva ottenere in un breve lasso di tempo. Egli era convinto che la libertà fosse l'unico mezzo per raggiungerla, perché essa faceva coincidere <l'interesse particolare con quello dello Stato e col pubblico bene ». Si noti innanzitutto la felice espressione usata dal pontefice nella quale viene colto uno dei momenti essenziali della prospettiva liberistica. La quale prospettiva non sta a sé, ma si inserisce in un piano completo di riforme volte a distruggere i vincoli dell'antico sistema. Questo favore per l'agricoltura - prosegue Pio VII - noi non perdemmo di vista neppure in tutti gli altri rami della Amministrazione economica, intorno ai quali abbiamo estesa la riforma dell'antica legislazione, non avendo a tale effetto lasciato sussistere alcuno degli antichi Regolamenti, né introdottone verun nuovo il quale potesse anche indirettamente e nella piú piccola parte opporsi allo sviluppo dell'industria campestre, ovvero che in qualunque modo difficultasse la libertà in rapporto alle contrattazioni delle derrate e dei prodotti della terra. E soprattutto poi al favore stesso dell'agricoltura abbiamo avuto riguardo, allorché ci applicammo alla formazione del nuovo sistema daziale, poiché, vedendo che niuna cosa influisce tanto sull'annua riproduzione quanto la savia direzione del Tributo, colla nostra Cedola di motu proprio del 19 marzo scaduto ne semplicizzammo l'antico troppo complicato sistema; ed in particolare poi organizzammo la nuova Dativa Reale per modo che, essendo essa principalmente regolata sull'attività intrinseca dei terreni, sollecitasse e necessitasse l'industria della coltura, e avesse conseguentemente anco nello Stato Ecclesiastico quella necessaria e felice influenza sul rifiorimento dell'agricoltura che hanno precedentemente sperimentato tante altre Nazioni, e per cui il Terratico viene ora generalmente riguardato come la prima, la piú giusta e la piú innocua di tutte le contribuzioni ».

Per assicurare alla indefinita libertà di interna circolazione la possibilità di produrre tutti i suoi benefici effetti, Pio VII volle dare una legge stabile e certa anche al commercio esterno. Cominciò pertanto dallo stabilire e confermare la proibizione delle < fraudolente » estrazioni. Con questo egli intendeva assicurare l'approvvigionamento di Roma e dello Stato e togliere di mezzo ogni querela intorno alla concessa libertà di interno commercio. Ma rimaneva il problema del commercio « esterno in caso di abbondanza ». <L'interesse degli agricoltori richiederebbe che potessero eglino trasmettere agli Esteri il superfluo all'interno consumo, che, appunto per l'abbondanza, o non troverebbero ad esitare nello Stato o soltanto a un prezzo vilissimo; locché inabilitandoli a continuare nell'anno appresso li lavori della campagna, produrrebbe per un'altra cagione l'abbandono dell'agricoltura, come ci dimostra la funesta esperienza di tanti Stati ne' quali la carestia è venuta in seguito dell'abbondanza e non per altra ragione se non perché, restando li proprietari incagliati nella vendita dei loro prodotti, si sono trovati inabilitati alla prosecuzione dei lavori della campagna. Ed anzi Noi vedemmo essere quest'oggetto di una cosí grande importanza, che ove li coltivatori non siano anticipatamente nella piú forte maniera assicurati di potere nel suddetto caso di abbondanza trasmettere agli Esteri il superfluo dell'interno consumo, probabilmente non si accingeranno mai ad intraprendere le spese e le cure di nuove coltivazioni; cosicché l'enunciata sicurezza per l'estrazione per fuori Stato in caso di sovrabbondanza è un oggetto il quale viene ad essere intimamente legato e connesso con quello del rifiorimento dell'agricoltura, dei nostri dominii, a cui tende tutto il nuovo sistema annonario. Questa influenza dell'estrazione sui progressi dell'agricoltura, e principalmente in quella parte che concerne l'interessante articolo dei grani, è una verità cosí certa e manifesta, che non si è mai potuto estinguere, e le Tratte sono state sempre ed in ogni tempo riguardate anche dal Pontificio Governo come uno dei mezzi piú proprî all'incoraggiamento dell'agricoltura. Ma esse non hanno prodotto il loro effetto, poiché per la natura stessa di un tale sistema era troppo difficile che non si accordassero all'importunità ed al favore; e per conseguenza quasi sempre è accaduto che di un tale incoraggiamento profittassero persone che non possedevano neppure un palmo di terreno e che tampoco non ne ritenevano in affitto, insomma quelli che non coltivavano: e gli agricoltori, ai quali unicamente avrebbero dovuto competere le Tratte, in premio e a stimolo della loro utile industria, eran perciò quasi sempre costretti a comprarle da quelli che indebitamente le ottenevano, lo che tendendo, come ognuno ben vede, a diminuire il profitto delle Tratte stesse, tendeva altresí di sua natura a diminuire il profitto della industria campestre. Ma non è questo il solo e maggiore inconveniente il quale si ritrova nel Regolamento delle Tratte. L'interesse di qualunque dominio richiede che non si estragga fuori Stato se non che il solo quantitativo che eccede il bisogno del consumo. Ora, noi vedemmo che una tal massima difficilmente potrebbe osservarsi insino a tanto che resti in vigore il ripetuto antico sistema delle Tratte: poiché le Assegne del raccolto, che ne costituiscono il fondamento e la norma, sono in sé stesse un mezzo erroneo e fallacissimo per scoprire se vi sia realmente del superfluo; e per conseguenza questo stesso mezzo delle Assegne non può lasciare esposto il Governo all'inconveniente e al pericolo di affamare lo Stato, accordando Tratte nel caso di deficienza di grano, o deufraudando li coltivatori di un vantaggio che loro compete, negando le Tratte allorché in effetto il genere eccede il bisogno dell'interno consumo >».

Fermiamoci un momento a considerare il passo che abbiamo riportato. Innanzitutto vi troviamo esplicitamente dichiarata la condanna dell'antico sistema. È stato affermato che quel sistema rispondeva alle esigenze dei tempi, ma noi ne abbiamo già dimostrati gli assurdi e le contraddizioni nei nostri studi sulla questione del commercio dei grani (2). È molto importante che il papa stesso condanni l'antico sistema. Ma la sua critica è tanto piú significativa in quanto prende le mosse da un punto di vista in molta parte contrario a quello del passato. Egli infatti considera i grani come oggetto di commercio e non di pura amministrazione.

Va notato in secondo luogo come Pio VII avesse chiara coscienza dell'impossibilità di interessare gli agricoltori ad affrontare spese e sacrifici, ove loro mancasse la sicurezza che la legge fosse ferma e invariabile, non soggetta all'arbitrio e al tira e molla di un regime mutevole, come quello delle tratte. Bisognava dunque pensare ad un sistema che assicurasse la copertura del fabbisogno dello Stato e nello stesso tempo consentisse al profitto di diffondersi imparzialmente sopra tutta la classe dei riproduttori. Il papa sottopose il quesito alla Congregazione economica, la quale propose la soluzione, che troviamo adottata nella costituzione del 1801. Consisteva questa nel far dipendere l'estrazione dei grani dal prezzo dei generi stessi, con l'aggiunta di un dazio variabile che servisse di valvola di sicurezza. Questo provvedimento non avrebbe potuto sussistere, laddove non esistesse la libertà di circolazione interna e un congruo sistema di dogane ai confini.

<L'altezza del prezzo -affermava la costituzione di Pio VII -suppone la molteplicità delle ricerche, e che il numero dei compratori sia maggiore al confronto di quello dei venditori, locché non può accadere se non in caso di reale deficienza del genere, laddove la bassezza e l'avvilimento del prezzo stesso prova chiaramente che il numero dei venditori supera di gran lunga quello dei compratori e che per conseguenza il genere oltre il bisogno affluisce e ridonda. E posto un principio cosí incontrastabile che è uno degli

assiomi primordiali della scienza economica, vedemmo perciò che

la maniera di fare che il beneficio della estrazione ceda intieramente

e secondo i dettami della giustizia distributiva a favore di tutta

la classe dei riproduttori, senza correr rischio che lo Stato rimanga

sprovvisto del bisognevole, non poteva in altro meglio consistere

che nel divisato provvedimento propostoci dalla Congregazione

Economica, di stabilire cioè che il prezzo dovesse solo decidere dell'estrazione, ossia che l'abbassamento del prezzo, comecché infalli- bile indizio dell'abbondanza, dovesse aprire la via all'esportazione

e facilitarla, e viceversa l'innalzamento, conseguenza necessaria della

scarsezza, difficultasse l'esportazione medesima ed ancora affatto la

chiudesse >». Lo costituzione pontificia, in conseguenza dei principî

sopra enumerati, concedeva in modo stabile e inalterabile libertà

di estrazione in caso di prezzi minimi aggiungendovi una gratificazione, pura e semplice libertà di estrazione senza gratificazione

in caso di prezzi medi, libera esportazione aggravata di un dazio

scalarmente crescente in caso di prezzi alti, fino al punto in cui

si cadeva nella proibizione. La serie dei prezzi era fissata in una

apposita tariffa.

Ritorniamo ora alla Congregazione economica istituita da Вenedetto XIV per rammentare che un altro tema discusso fu quello

del rifiorimento delle arti e manifatture. Poco si poté fare allora.

Né frutti notevoli si ebbero dalla politica di interventi statali e di

aiuti promossi da Pio VI. Anzi il bilancio della politica mercantilistica si chiuse con un sostanziale fallimento. Anche qui Pio VII

cercò un rimedio nella libertà economica. Con il motu proprio del

18 dicembre 1801 procedette all'abolizione delle corporazioni.

Il documento si riallaccia agli altri provvedimenti di Pio VII

a carattere liberistico. Anche qui la stessa condanna degli ordinamenti del passato, anche qui la critica dichiarata dell'antico sistema, anche qui l'affermazione esplicita della libertà economica.

<Il lodevole desiderio d'introdurre una maggiore perfezione nei lavori della mano d'opera fece in addietro classificare le diverse

Arti in vari Corpi separati, e distinti, produsse quella folla di disposizioni che costituiscono gli Statuti di dette Corporazioni, in

forza dei quali, non solo prescrivonsi regole, e precetti colla piú

precisa analisi di ogni grado di Manifattura, incominciando dai

primi, e piú ordinari lavori opportuni al di lei incremento e progredendo sino ai piú raffinati atti a perfezionarla, ma resta inoltre

vietato di ingerirsi nell'esercizio di alcuna arte, o mestiero, senza averne preventivamente riportato l'opportuna patente, la quale bene spesso non viene conceduta, se non mediante lo sborso di una data somma di denaro, e in molte Arti anche alla sola opportunità di Spacci vacanti nelle determinate distanze. Ma una istituzione, la quale inceppa in tanti modi il genio dell'industria, e che tende di sua natura a diminuire, e restringere il numero de' Fabbricanti, degli Artisti, e de' venditori, non sembra, che possa adattarsi a quelle riforme, che per il pubblico bene siamo stati astretti di fare all'antica legislazione economica de' nostri Domini, la quale per le vicende accadute col tempo, e pel cambiamento delle circostanze si era resa in massima parte incoerente, ed anche contraria a quelle viste di privato, e pubblico vantaggio, per le quali in altri tempi, e in altre circostanze era stata adottata. In vista di questi riflessi, con la cedola di Moto Proprio dei 2 settembre 1800 riguardante il nuovo sistema di libero interno commercio rapporto ai Generi Frumentari abolimmo tutte le università relative all'Annona; in seguito con l'altra nostra cedola di Moto Proprio degli 11 Marzo 1801 non lasciammo di prescrivere la stessa disposizione eziandio rapporto a tutte le altre simili Corporazioni relative agli oggetti, e al Dipartimento della Grascia. E animati dalle felici conseguenze che ne derivarono, non meno che dall'esempio della maggior parte degli Stati d'Europa, nei quali già da qualche tempo con ottimo successo si trova abolita la predetta antica Istituzione delle Università di Arti e di Mestieri, vedemmo che all'interesse dell'Industria, e al bene dello Stato, avrebbe molto contribuito l'estendere indistintamente a tutte le Arti e Professioni le determinazioni come sopra già prese per quelle relative all'Annona, e alla Grascia; cosicché niuna venisse in avvenire ad esser priva di quella libertà che può essere sola efficace da animarne, ed accrescerne la perfezione, e in tutte allignasse quella emulazione, che in vantaggio dei Consumatori, e del Popolo sempre ha luogo in quei generi che dipendono dalla libera concorrenza degli Artisti e dei Venditori». Il chirografo pontificio sopprimeva pertanto le seguenti arti: Credenzieri, Caffettieri, Giovani degli Osti, Magazzinieri, Barbieri, Parruchieri, Calzolari, Giovani Calzolari, Ciavattini, Sartori, Giovani Sartori, Falegnami, Facocchi di Arte Grossa e Sottile, Ferracocchi, Ferrari d'Arte Grossa, Carbonari Mercanti, Carbonari Rivenditori, Materazzari, Sellari, Regattieri, Scalpellini, Muratori, Imbiancatori, Vassellari, Piattari, Calderari, Pettinari. Rimanevano escluse dal provvedimento abolitivo alcune arti particolarmente rilevanti dal punto di vista della salute, fede e si-curezza pubblica. Ma il principio fondamentale della libertà del lavoro era posto in forma precisa e d'altra parte il papa conferí alla Congregazione economica l'incarico di studiare il modo e l'opportunità di estenderne l'applicazione. Profittando di tale incarico, la Congregazione, con risoluzione del 2 giugno 1806, abolí e soppresse le università dei Mercanti fondacali, e loro dipendenze, Barilari e Tinozzari, Tessitori, Canepari, Funari, Linaroli, Merciari, e Spaz- zini, Calzettari, Pescatori di fiume, Acquavitari, e Tabaccari, Pa- sticcieri, Cappellari e lavoranti Cappellari; lasciando sussistere soltanto le università degli Albergatori, Speziali, Agricoltura, Orefici, Giovani d'orefici, Fornaciari, Pellicciari, Ferrari di arte sottile, Droghieri, Battiloro, Guantari, Affidati del Patrimonio. Abbiamo detto che un terzo tema proposto da Benedetto XIV alla sua Congregazione economica fu quello dell'Agro romano. Tale argomento, come dimostrano due poderose monografie di Nicola Maria Nicolai e una piú recente di Cesare De Cupis (3), ha impe- gnato l'amministrazione dello Stato ecclesiastico da lontanissimi tempi. Non è qui il caso di ripetere, sia pure in breve questa lunga storia. Rileviamo solo come, dopo i tentativi di Pio VI e le premure di Clemente XIII, Pio VII riprendesse gli sforzi di soluzione del problema in rapporto alla sua nuova legislazione economica. Il tentativo si presentava assai spinoso non solo in rapporto alle difficoltà intrinseche dell'oggetto, ma anche in relazione allo spirito del liberismo che informava ormai la sua legislazione. Si trattava infatti di un problema che metteva in discussione i due corni del dilemma: libertà e intervento statale. Tuttavia il problema dell'Agro romano rientrava per gran parte nel campo della creazione delle cosiddette infrastrutture, le quali sono di competenza dello Stato anche per i liberisti. Non a caso la legislazione toscana di quel grande riformatore che fu Pietro Leopoldo è largamente interessata alle bonifiche, alle vie di comunicazione, alle scuole, che son tutte materie per gran parte di competenza dello Stato e degli enti pubblici. Ma i mezzi dello Stato pontificio non erano tali da portare a compimento un'opera tanto vasta ed impegnativa. Bisognava quindi cercare di smuovere l'attività dei privati. E in questo senso la costituzione del 4 novembre 1801 concedeva la cittadinanza quanti si stabilissero nello Stato allo scopo di esercitarvi l'agricoltura, attribuiva una parte delle doti da distribuirsi ogni anno alle figlie degli agricoltori, stabiliva premi per i proprietari che restituissero terreni incolti alla coltura e aggravi fiscali per quelli che lasciassero incolte terre capaci di coltura. Quest'ultima disposizione importava la formazione di un catasto in base al quale restasse chiarito quali terreni fossero realmente atti alle coltivazioni. Queste provvidenze non rappresentano che il preambolo di un dccumento di più vasta portata: il motu proprio del 15 settembre 1802 che incomincia colle parole Il vivo impegno. Premesso che l'agricoltura costituisce la prima e piú importante di tutte le arti il documento pontificio ricorda i provvedimenti liberistici già adottati ed aggiunge: «Ma se in questa guisa si otterrà di vedere accresciuta e dilatata la coltivazione del grano, non si potrà però portare tali provincie a quel grado di florida coltivazione che esse vantavano un tempo e che realmente hanno la maggior parte delle altre provincie dello Stato, nelle quali, oltre il grano, l'agricoltura abbraccia tutte le altre parti di rustica economia necessaria al sostentamento umano ed agli altri usi della vita, come i legumi, le viti, gli olivi, i gelsi, il lino, la canape, ed altri molti. L'aggregato di tutte queste diverse produzioni è ciò che costituisce la ricchezza dei Paesi dove fiorisce l'agricoltura; giacché, attesa appunto una tale varietà di coltura, niun pezzo di terra rimane mai inoperoso e senza frutto per il proprietario. E d'altra parte, siccome questi diversi prodotti non maturano tutti nello stesso tempo, ed è difficile che la stravaganza delle stagioni sia tale che faccia perire ugualmente una sí grande quantità di generi che si raccolgono in tempi diversi, cosí la quantità dell'uno compensa la scarsezza dell'altro, ed esenta il coltivatore da quei danni che risente nella campagna romana dove la coltivazione si restringe a quella del grano giacché, se la raccolta del medesimo in quell'anno fallisce e se, soprattutto, questa traversia ha luogo per piú di un anno, come qualche volta purtroppo succede, gli agricoltori non hanno piú alcuna risorsa, e sono bene spesso impossibilitati a continuare la sementa del grano nell'anno avvenire. Ma questa diversità di prodotti, da cui derivano tanti vantaggi ai particolari proprietari ed al pubblico, non potrà mai aver luogo nell'Agro romano e nelle altre consimili deserte e spopolate campagne delle provincie suburbane fino a tanto che esse non ritornino ad avere dei coltivatori inerenti sempre e fissi alla gleba. Aggiungasi che questa mancanza di coltivatori sempre stabili e inerenti al fondo pregiudica nelle campagne romane anche la stessa coltivazione del grano, giacché al presente, che una tale coltiva-zione si fa col mezzo delle braccia collettizie o straniere, le mercedi sono raguardevoli, di gran lunga superiori a quelle che pper gli stessi lavori sogliono darsi nelle altre provincie dello Stato dove le campagne sono popolate: locché è ben naturale, mentre senza l'allettamento di un lucro maggiore di quello che potrebbero avere nel proprio paese, li suddetti coltivatori avventizi non farebbero certamente viaggi di piú giorni ed anche di piú settimane per esporsi fatiche e disagi cosí grandi, con rischio della salute e della vita ancora, ma comeché pochi assai sono li possidenti o gli affittuari che siano in grado di anticipare queste vistose spese per assoldare questi coltivatori prima di conseguire frutto alcuno dal terreno, cosí ne viene che la coltivazione stessa del grano sia tanto ristretta nelle campagne romane ». a Il primo problema è dunque quello dell'insediamento stabile dei contadini sulla terra. Pur non ignorando quanto grave e malagevole impresa fosse quella di creare una stabile popolazione in luoghi tanto inospitali e deserti, Pio VII volle affrontare l'annosa questione del latifondo, sulla quale avevano dissertato largamente gli scrittori di cose economiche, fra cui basterebbe ricordare l'abate Francesco Maria Cacherano, autore della nota opera Dei mezzi per introdurre ed assicurare stabilmente la coltivazione e la popolazione nell'Agro Romano (4). Tuttavia il papa non ammette un intervento diretto, che determini una divisione forzata dei latifondi. Noi stessi, - egli nota nel riflettere a un sí fatto oggetto, abbiamo riconosciuto che una legge la quale vi rimediasse direttamente, nonché violenta sarebbe ingiustissima, e riuscirebbe generalmente piú pregiudizievole che la tolleranza stessa dei predetti possessi troppo estesi e troppo concentrati in poche mani. Ma nello stesso tempo non lasciammo di vedere che questo tanto desiderevole intento, senza alcuna scossa violenta e senza ledere in alcuna piú piccola parte la proprietà, potrebbe sicuramente ottenersi col mezzo di leggi indirette, con assoggettare cioè tutti quelli che posseggono terreni oltre una data quantità ad una stabile annua sopratassa, da cessare unicamente quando si suddividessero ovvero quando si determinassero eglino stessi ad introdurre quella miglior coltura che si ricerca di ottenere colla suddivisione, e che necessariamente richiede che li coltivatori si stabiliscano sulla faccia del fondo ».

Il papa stabiliva poi il criterio della gradualità. « Veramente - si legge nel documento - noi non ci lusinghiamo che questo espediente della enunciata sopratassa possa sollecitamente produrre il suo effetto: siamo anzi persuasi che esso (come accade di tutte le imprese grandi e che tendono a svellere inconvenienti radicati da molti secoli) non si possa ottenere che a gradi e coll'opera del tempo, e in vista di questo riflesso non vogliamo che l'enunciata sopratassa percuota al momento tutta l'estensione dei latifondi, ma bensí unicamente quelli che sono situati in vicinanza di luoghi che già si trovano messi a coltura e popolati, estendendosi in seguito anche sopra gli altri. E infatti, se vi è strada da ritornare ad introdurre la popolazione e l'agricoltura nelle circonvicine trascurate campagne, altra certamente non può essere che questa, cioè di principiare da quei terreni che si trovano uniti ai luoghi che già sono popolati e ridotti ad una lodevole coltura, progredendo per cosí dire per adiezione ai limitrofi terreni abbandonati ed incolti ». Con questo Pio VII intendeva saggiamente eludere il grosso problema delle infrastrutture, incominciando la riforma dai luoghi dove esisteva già qualche possibilità di insediamento per passare poi ad altre zone, che avrebbero tratto dai nuovi progressi le condizioni elementari per la creazione di stabili dimore. Il criterio informatore di questa legge si può avvicinare a quello che fu attuato in tempi recenti colla legge Serpieri sulla bonifica integrale. Senza ledere il diritto di proprietà e il principio fondamentale di uguaglianza, la legge puniva con una sopratassa i proprietari negligenti. Questa legge di Pio VII può insegnare molto ai legislatori che in tempi recentissimi hanno tentato, con criteri che offendono il principio di uguaglianza, riforme agrarie di dubbia attuabilità e di enorme peso per il pubblico erario, cioè per i contribuenti. Passiamo ora a dire del catasto. Fra le riforme di Pio VI abbiamo studiato in altri lavori anche quella della formazione di un catasto generale per tutto lo Stato. Ma quel catasto rappresentò in effetto un miscuglio di vecchi catasti aggiornati secondo i metodi antichi e di qualche catasto, come quello di Bologna, formato ex novo secondo il metodo geometrico. Dopo l'esperienza napoleonica l'urgenza della compilazione dei catasti generali diventò assolutamente improrogabile. Ma già all'inizio del regno di Pio VII le circostanze premevano ed urgevano, postulando la necessità inderogabile di nuove imposizioni o comunque di un aumento delle entrate statali.

<Le notorie vicende de' tempi nei quali viviamo, - si legge nel

motu proprio del 19 marzo 1801 - hanno lasciato il pubblico Erario vuoto di denaro, e privo di forze, e di modi, onde raccoglierne;

hanno quasi annientato le stesse arti fondamentali, e primitive; disseccate le sorgenti di prosperità, e di ricchezza; ed inducendo ristagno nel commercio, ed avvilimento in ogni genere d'industria,

hanno sconvolti, danneggiati, e quasi estinti gli utili fondi delle finanze, senza cui non v'è né stabilità di Governo, né sicurtà, e

gloria di Principato.

3. La qual serie di gravissimi mali Ci è sembrata ancora piú

desolante, quando abbiamo rivolto la mente agli urgenti bisogni

dello Stato, e ai doveri indispensabili della Sovranità. Debbonsi invero al decoro stesso del Principato de' modi dignitosi di rappresentanza e di esercizio: debbonsi ai Magistrati, ed ai Ministri del

Governo, che sono incaricati della civile, e politica amministrazione

dello Stato, de' congrui stipendj, ed onorarj: fa d'uopo stabilire una pubblica forza, fissando de' mensuali assegnamenti ad un corpo di

Truppe regolate, che vegli alla custodia, e difesa del Sovrano, e

de' sudditi, ed assicuri immancabilmente l'esecuzione delle leggi;

la giustizia finalmente del pari che la compassione, Ci chiamano a

sollevare con determinati pagamenti, in quella misura almeno che

le attuali circostanze possono permettere, i legittimi creditori dello

Stato, e singolarmente i proprietarj de' Luoghi di Monte, e de' Vacabili, non meno che i pensionati, ed i giubilati, che da tanto tempo

languiscono nella piú lagrimevole miseria >».

La finanza pubblica deve dunque, secondo il documento pontificio, provvedere alla diplomazia e alla difesa, all'amministrazione,

all'ordine ed alla giustizia. Di qui la necessità di restringere o di

abolire tutte le altre spese, incominciando da quelle superflue della

corte. La stessa libertà di commercio viene presentata non solo come

una necessità economica, ma anche come una saggia provvidenza

finanziaria, in quanto liberava lo Stato dall'onere delle pubbliche

annone. Di qui anche l'appello rivolto a tutti i sudditi perché rinunziassero <ai privilegi, esenzioni, e consuetudini, provenienti

anche da titoli onerosi ». Di qui infine l'urgenza di stabilire un

nuovo piano finanziario o di «generali imposizioni ». Tale piano

fu introdotto appunto col motu proprio del 19 marzo 1801.

Il papa incominciava col trasferire all'erario i debiti delle comunità, fatte alcune importanti eccezioni e prescrivendo una rivalsa

sui beni delle comunità stesse. Passava poi a determinare una conversione dell'interesse dei debiti pubblici. Ma questi provvedimenti erano dettati da esigenze contingenti, mentre al di sopra di essi gravava un problema di piú alta e generale portata. Si presentava infatti la questione della molteplicità delle imposte in contrasto con l'economia delle spese di percezione, la difficoltà di ridurre questo intricato complesso ad una ben regolata amministrazione. D'onde l'urgenza di una semplificazione del sistema tributario da ottenersi con la riduzione delle imposizioni vigenti ad alcuni capi fondamentali gravanti sulle proprietà e sui consumi. Era in fondo lo stesso problema che aveva affaticato i riformatori dei tempi precedenti e che aveva condotto alle riforme di Pio VI. Il piano di questo papa infatti avrebbe dovuto condurre alla soppressione di tutte le imposte, fatta eccezione per i dazi doganali, convenientemente ordinati nel nuovo sistema doganale e la sostituzione di esse con tre soli capi: estimo, sale e macinato. Il motu proprio di Pio VII riprende il progetto del suo predecessore nelle sue linee essenziali procede innanzitutto all'abolizione di una serie di imposte e tasse, i cui titoli sono segnati nell'elenco che segue:

In sostituzione delle imposizioni abolite Pio VII, come abbiam detto, imperniò il sistema tributario sulle tre imposte già progettate dal suo predecessore. Le chiamò con nomi diversi. All'imposta sulle proprietà (il vecchio estimo) diede il nome di dativa reale, a quella sui consumi (sale e macinato) quello di dativa personale. subito Bisogna osservare a grandi lettere che il nuovo ordinamento indicava un progresso del principio di uguaglianza giuridica. Nessuna sorta di beni era eccettuata ed esente, quindi vi erano compresi anche « i patrimonj sacri, e beni di prima erezione », ogni persona «benché privilegiata, e privilegiatissima tanto Laica, come Ecclesiastica, Secolare, e Regolare di qualsivoglia Ordine, Regola, ed Istituto delle undici Congregazioni, Chiese, Collegi, Monasterj, Abbadie, Ospedali, ed altri Luoghi Pii, Cavalieri di Malta, detti Gerosolimitani, Chierici della Nostra Camera, Vescovi, Arcivescovi, Cardinali, e qualsisiano altri, quanti si voglia privilegiati, ed esenti per qualunque concessione, contratto, e titolo oneroso, anche, come suol dirsi, numeratae pecuniae, o per privilegio accordato in atto di devozione, anco approvato per concordia, o cosa giudicata, o da osservanza, e consuetudine centenaria, ed immemorabile ». La dativa reale, imposta su tutti i fondi che producono un frutto certo e determinato », era fondata essenzialmente sul catasto di Pio VI, il quale non rappresentava effettivamente un nuovo catasto, ma solo un aggiornamento dei vecchi. La dura necessità dei particolari frangenti, in cui si muoveva Pio VII, impedí per allora di eliminare un cosí grave e fondamentale difetto. Quanto all'importare dell'imposta diremo che i possessori dei fondi rustici dovevano per ogni «libbra », ossia per ogni «cento scudi » di possidenza, pagare annualmente la tassa di «paoli sei ». Una imposta minore gravava i fabbricati. Erano esenti le case degli indigenti e quelle destinate a < pubblici o privati opificj ». Anche gli interessi dei prestiti erano assoggettati ad un'imposta del cinque per cento. Sono da segnalare ancora le disposizioni del motu proprio relative alla percezione dell'imposta. Fra l'altro merita particolare rilievo la soppressione dei tesorieri provinciali, contro cui si erano levate innumerevoli querele. L'imposta sul sale consisteva nell'attribuzione forzata di dieci libbre di sale per individuo ogni anno al prezzo fissato dalla legge, cioè quattrini tredici e quindici secondo la distanza dal mare. Un diverso ordinamento era prescritto per la città di Roma. La tassa del macinato colpiva tutti coloro che macinavano del grano a ragione di bajocchi cinquantuno ed un quattrino per ogni rubbio di grano. Per Roma rimaneva in vigore l'antico sistema. Questo motu proprio di Pio VII lasciava in sospeso, per evidenti ragioni di necessità, la questione del catasto geometrico particellare. Ma subito dopo la Restaurazione si provvide anche a questo. Il motu proprio del 6 luglio 1816, « per coordinare ogni sistema amministrativo, e particolarmente quello che riguarda le contribuzioni, alla maggiore uniformità possibile, in guisa che alcuno de' sudditi Pontifici non soffra maggior peso dell'altro, e volendo ancora che sia corretto ogni errore di misura, e di stima, onde si tolga ogni motivo di giusto reclamo », ordinava infatti la compilazione dei nuovi catasti «regolati a misura ed a stima con un modulo comune, che renda equabilmente uniformi gli allibramenti dei fondi rustici, avuto riguardo alla natura del suolo, alla di lui posizione, e prodotti, come anche alle differenti specie di coltivazione, e d'infortuni, ed a tutti gli altri elementi, che possono, e devono aversi in considerazione nello stabilire un Censimento, acciò si renda da per tutto corrispondente alla forza intrinseca, ed al valore reale dei fondi stessi ». L'istituzione del catasto geometrico va posta in relazione con la riforma amministrativa contenuta nel motu proprio del 6 luglio 1816 Sulla organizzazione dell'amministrazione pubblica, nel quale è prescritto un riordinamento generale delle finanze. L'esame di questa legge ci porterebbe troppo lontano, come richiederebbe un ulteriore discorso l'illustrazione del risanamento monetario con il ritiro della moneta erosa, della sistemazione del debito pubblico, dei nuovi ordinamenti delle comunità. Quello che importa notare è che tutta l'opera riformatrice di Pio VII contribuisce a creare condizioni favorevoli all'uguaglianza civile, alla sicurezza e alla certezza del diritto.

A questo punto l'argomento ci conduce ad una considerazione piú generale. Lo Stato pontificio era essenzialmente ecclesiastico nella sua costituzione giuridica, ma i tempi avevano posto il problema della sua laicizzazione e la secolarizzazione penetrava nel suo corpo attraverso moltissimi canali, sicché il problema doveva imporsi nella sua pienezza col maturare dei tempi. Pio VII e il suo geniale segretario di Stato, cardinale Consalvi, cercarono di conciliare le esigenze del nuovo con quelle del vecchio, aprendo però spesso le porte al primo. Ricordiamo a questo proposito l'opera per la codificazione, che si effettuò con il motu proprio del 22 novembre 1817 sul nnovo codice di procedura civile e col progetto di codice civile illustrato da Giuseppe Forchielli. Nel primo documento si legge: «Nello stabilire in tutto il nostro Stato con il motu-proprio de 6. Luglio 1816. sopra basi uniformi la organizzazione dei Magistrati destinati alla regolare amministrazione della giustizia nelle materie civili, parte anch'essa sostanziale del sistema di pubblica amministrazione, alla quale dirigemmo il sudetto Motu-proprio, non lasciammo di ravvisare, che questo poteva ben considerarsi come il fondamento dell'Edificio, ma che a compirlo rimanevano ancora due operazioni non meno necessarie. La prima riguardava la formazione di un Codice di Legislazione civile, che riunisse sotto un solo prospetto con la maggiore semplicità, e chiarezza le norme di giudicare avvolte presentemente nel pelago di una giurisprudenza, che la diversità dei costumi, e dei rapporti sociali ha tanto allontanata dai suoi antichi principj, che la varietà dei fonti, ai quali conviene attingerla, rende spesso cosí malagevole a rintracciare, che in ultimo la molteplicità delle dispute, il conflitto delle opinioni, e delle dottrine, la immensità dei volumi, nei quali è diffusa, e le stesse sottigliezze degli Scrittori fa sí, che divenga di una incerta, e fluttueggiante applicazione. L'altra consisteva nella consimile formazione di un Codice diretto a fissare i metodi di procedura, da osservarsi nel corso dei giudizj adattandoli all'attuale forma dei Tribunali, e sostituendoli alle prattiche oscure, ed intralciate, che diverse nei luoghi, variate nei tempi, e dedotte piú da versatili tradizioni, che da regole certe, e conosciute, hanno non di rado sparsa la oscurità, e la confusione nei giudizj con danni incalcolabili dei Litiganti, e spesso cono lesione della giustizia. Fu per queste riflessioni, che nello stesso motu-proprio destinammo una Commissione incaricata di presentare il progetto dell'uno, e dell'altro Codice. Non lasciammo però di osservare, che la compilazione del primo può ammettere qualche maggiore dilazione sia perché in questa parte, sebbene im-perfetta, e bisognosa di riforma, esiste però sempre una legislazione, sia ancora perché alle disposizioni legislative, che ci sono sembrate al momento le piú urgenti, Noi siamo stati solleciti di provvedere nello stesso nostro motu-proprio dei 6. Luglio 1816. con il Titolo speciale, che riguarda questo ogetto, laddove quella del Codice di procedura esige una sollecitudine tanto maggiore, quanto la nuova organizzazione dei Tribunali, e la mancanza di un sistema regolare, e preciso corrispondente alla medesima, esige per togliere ogni titubazione nel corso de' giudizj, e per far sparire qualunque incertezza, ed ambiguità, provvedimenti piú accelerati, e piú pronti. Ordinammo quindi alla Commissione suddetta di cominciare il lavoro dal Codice di procedura civile, da formarsi in guisa, che divenga l'unico fonte, da cui prendan norma tutti gli atti della tela giudiziaria nelle materie civili, e che conservi unitamente alla piú esatta corrispondenza con le disposizioni contenute nel suddivisato nostro motu-proprio, la maggiore possibile uniformità dei metodi da osservarsi nell'ordine giudiziario; la maggiore brevità e semplicità conciliabile con la maturità dei giudizj: l'allontanamento di tutte le formalità inutili, ed abusive; la piú facile intelligenza degli atti giudiziarj, onde i Litiganti possino senza il velo di clausole espresse in un linguaggio, per lo piú ad essi ignoto, conoscere lo stato e l'andamento de' loro affari; la esclusione di quei privilegj. che lasciando in libertà di una delle Parti la scelta dei Giudici, e dei Tribunali intralciano, e confondono la regolarità dei giudizj; la soppressione di quelle sottigliezze forensi, che aprono la strada agli artifici dei Difensori di una delle parti, onde prolungare, ed avviluppare i giudizj, e ritardare a danno dell'altra l'adempimento delle obbligazioni, ed il conseguimento dei suoi diritti; finalmente la certezza la piú positiva di forme, che senza violentare la coscienza dei Giudici, restringano al possibile il loro arbitrio, e secondino la gran massima, che dichiara ottime quelle leggi, che attribuiscono il minimo possibile arbitrio ai Giudici, ed ottimi quei Giudici, che attribuiscono il minimo possibile arbitrio a loro stessi >». A questo punto vogliamo accennare ad un argomento molto interessante. Quali furono i collaboratori piú importanti di Pio VII nelle materie economiche e nell'opera riformatrice? L'importanza del Consalvi è in genere nota. Vogliamo aggiungere che egli era stato segretario della Congregazione di S. Michele a Ripa e, piú tardi, membro della Congregazione incaricata di esaminare il piano economico di Bologna. La sua chiaroveggenza nelle materie eco-nomiche è provata dal modo con cui discorre di queste nelle sue memorie, pubblicate da Mario Nasalli Rocса. Meno nota è invece la collaborazione di due altri personaggi, che meritano di essere ricordati. Nel corso della nostra indagine abbiamo avuto occasione di citare questi due nomi: quello del cardinale Fabrizio Ruffo e quello di monsignor Nicola Maria Nicolai. Del primo abbiamo illustrato l'opera riformatrice in un saggio inserito nel volume Lo Stato pontificio e il movimento riformatore del Settecento (5). Dalle nostre ricerche e da quelle di Enzo Piscitelli risulta chiarissima l'importanza della collaborazione del Ruffo nelle riforme economiche di Pio VI. Ora abbiamo visto ricomparire e grandeggiare l'influenza del Ruffo durante il pontificato di Pio VII. Egli rappresenta quindi un anello di congiunzione, forse necessario, per spiegare la continuità dell'indirizzo di politica economica fra i due pontificati. Passiamo ora a dire qualcosa del Nicolai. La sua vita è com presa fra gli ultimissimi anni del papato di Benedetto XIV e i primi del papato di Gregorio XVI in un arco di tempo che comprende quasi ottant'anni (1756-1833). A lui si devono tre grandi opere: De' bonificamenti delle terre pontine; Memorie, leggi ed osservazioni sulle campagne e sull'annona di Roma; Sulla presidenza delle strade ed acque e sua giurisdizione economica, uscite a Roma, rispettivamente nel 1800, nel 1803 e nel 1829. Nella prefazione a quest'ultima opera egli stesso ci dice della sua carriera amministrativa durata per oltre cinquant'anni. Era fiscale della Reverenda Fabbrica di S. Pietro e poi nominato da Pio VI quarto sostituto della Camera (carica creata per il bonificamento delle terre pontine); sotto Pio VII e i suoi successori, commissario generale della Camera, prelato referendario, votante della Segnatura di grazia, segretario della Congregazione economica, segretario della Congregazione del nuovo censimento, presidente e chierico della Camera, presidente delle strade, prefetto dell'annona, uditore generale della Camera, pro segretario della Congregazione di vigilanza, commissario apostolico per i restauri dell'Aniene. Questi uomini furono, specie dal punto di vista tecnico, dei validi collaboratori, che assicurarono una continuità anche dopo la morte di Pio VII. Le materie economiche rappresentarono una delle spinte piú valide nel senso della secolarizzazione. E in questo non v'è frattura da Pio VI a Pio VII. La frattura venne dopo.